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環保稅:兼顧企業發展與生態環境可承受能力

2019-04-04 14:14:30作者:張思佳來源:中國稅務報瀏覽:79

  ——專訪中國稅務學會學術委員、北京第二外國語學院校長計金標

  ●環保稅是促進可持續發展、加強生態文明建設的重要內容。

  ●應繼續擴大征稅范圍、強化跨部門合作、提高信息準確性。

  ●環保稅的調整應緊跟國家發展戰略,與相關政策協同配合。

  今年政府工作報告指出,生態保護和污染防治任務仍然繁重。要改革完善相關制度,協同推動高質量發展與生態環境保護。環境保護稅法作為中國第一部專門體現“綠色稅制”、推進生態文明建設的單行稅法,已實施一年多。如何看待環境保護稅的意義,未來應怎樣進一步發揮其作用?為此,本報記者專訪了中國稅務學會學術委員、北京第二外國語學院校長計金標。

  記者:您在20世紀90年代,就開始在環境稅收領域進行有益探索,是較早在環境稅收領域開展研究的稅收理論工作者。當時您是怎么想到開展這項研究工作的?

  計金標:我從1994年開始發表與環境稅收相關的論文,在我的博士畢業論文《生態稅收論》中,對生態稅收改革的基本思想進行了詳細闡述。我當時是從可持續發展角度出發,將稅收看作推進可持續發展的工具,其含義不僅包括利用稅收手段來改善環境,也包括利用稅收手段促進自然資源的最優利用。將稅負從勞動、資本轉移到自然資源、能源使用和污染行為上,有利于實現減少環境污染,減少能源、自然資源使用,鼓勵能源、資源循環使用和修復等目標。我認為應該將生態稅收作為一種稅制建設的模式。如果說20世紀的稅制是以經濟發展為核心的稅制,那么21世紀的稅制應該是以可持續發展為核心的稅制。當時我講的生態稅收是廣義上的環境稅收,其思想及目標與當前的環境保護稅完全一致。

  現在實施的環境保護稅法,其立法意圖是適應生態文明的建設需求,通過稅收手段控制污染物排放,培育市場參與主體與社會公眾的環境保護自覺,實現經濟與生態的和諧發展。終極目標是通過環境保護稅等相關經濟、行政、法律手段的不斷完善,為廣大人民群眾提供良好的生態環境這一公平普惠的公共產品,提高人民福祉。

  記者:環境保護稅開征一年多了,您對其實施效果和意義有什么感受和評價?

  計金標:環境保護稅起源于排污收費制度。它實施時,距1978年第一次正式提出實施排污收費制度,已經有40余年的時間。總體來看,排污收費制度秉承了污染者付費的原則,在環境保護稅法正式出臺前,一定程度上緩解了經濟發展對環境資源造成的壓力。但是,排污費作為一種具有一定稅收特征的行政事業性收費,其法律基礎相對薄弱,加之征收部門的自由裁量空間過大,易受到各種因素干擾,排污收費的征收與制度剛性明顯不足。隨著中國依法治國理念的不斷深化和生態環境保護緊迫性的不斷增強,由排污費改為環境保護稅已成為必然要求。

  2018年1月,中國首部綠色稅法——環境保護稅法施行。根據國家稅務總局對2018年納稅申報情況的統計來看,在環境保護稅實施元年,其在鼓勵節能減排、促進綠色生產、推進高質量發展等方面的改革效益已逐漸顯現。尤其在大氣污染防治任務較重的京津冀地區,有數據顯示,環境保護稅開征以來,地區二氧化硫、氮氧化物同比下降,降幅明顯。盡管這一年對企業排污加強了行政性監管,但環境保護稅在其中的作用是不可否認的,相信隨著環境保護稅制的不斷完善與優化、征管所涉及相關部門之間合作默契度的不斷提升、征管信息化手段的不斷豐富、企業信用信息與環境保護信息系統的不斷完備,環境保護稅的政策效應將會得到持續凸顯。

  作為世界上第一個將獨立型環境保護稅引入國家稅收體系中的國家,中國首次以環境保護稅命名一個稅種,并將其在全國范圍內征收,充分展現了向污染開戰,以最大力度來保護環境的負責任大國形象。這是中國向國際社會提供的促進可持續發展、加強生態文明建設等方面的中國方案的重要內容之一,可以預見這個稅種將會發揮更加積極的示范和引領作用。

  記者:目前,生態保護和污染防治任務仍然繁重。今年政府工作報告提出,要改革完善相關制度,協同推動高質量發展與生態環境保護。從您的觀察來看,目前環境保護稅制還有哪些方面有待完善?

  計金標:環境保護稅雖然產生了明顯的政策效應,但依舊面臨不少“成長的煩惱”。隨著稅制改革不斷深化,環境保護稅制也需要加以完善,主要有以下三方面:

  一是進一步擴大環境保護稅的征稅范圍。目前,環境保護稅的征稅范圍依舊局限于監測起來相對容易、對生態環境短期負面效應較為明顯、征稅對象接受程度較高的常見排放物,而對生態環境具有長期負面效應的排放物未能納入其中。征稅范圍的確定需要考量現有征管條件、征稅對象可承受程度、市場主體發展活力等多方面因素,但從長期來看,為實現環境保護稅的立法宗旨與終極目標,其適用范圍還應進一步拓寬。比如二氧化碳對氣候變化產生的長期負面效應,將加劇生態環境脆弱性,這個問題是不容忽略的。推動低碳循環發展是綠色發展理念的重要組成部分,也是中國經濟高質量發展的必然要求。因此,在下一階段的深化稅制改革中,環境保護稅應在充分考慮市場主體可承受程度的基礎上,不斷拓寬其征稅范圍,把所有對生態環境具有負面效應的排放物納入其中,不斷加強征管有效性,促使環境保護稅的環境效應、經濟效應和社會效應得以充分體現。

  二是不斷強化環境保護稅征管過程中的跨部門合作。與其他稅種有所區別的是,環境保護稅是以應稅污染物為征稅對象的,其專業性較強、征收管理較為復雜,需要稅務部門與環保部門進行跨部門協同合作。在環境保護稅法正式實施前,國家稅務總局就與當時的環境保護部簽訂了《環境保護稅征管協作機制備忘錄》,但鑒于環境保護稅是地方稅種,在具體征管過程中,為保證當地基層稅務部門與環保部門協同合作的及時性、有效性,還需對監管機制進行頂層設計。

  三是促進企業信用信息與環保信息相融合,提高信息的準確性與有效性。環境保護稅的有效征管依賴于環保信息的準確性與有效性,而提高企業環保信息的準確性與有效性,又需要加強跨部門的協同合作和提升相關監測設備的信息化水平。因此,應以一定的稅收優惠政策鼓勵企業使用各類監測設備,并通過數據共享的方式確保環境保護稅計稅基礎的準確性。同時,應促進企業信用信息與環保信息相融合,以及加大處罰力度,提高企業篡改監測數據行為的違法成本。

  記者:在當前減稅降費背景下,對環境保護稅也有該減還是該增的討論。比如有人說應該給企業減稅,也有學者出于生態環境保護的考慮提出應該增稅。您怎么看待這個問題?

  計金標:我認為,減輕企業負擔并不意味著減少企業發展中的環境約束,不能以犧牲生態環境為代價來謀求經濟發展。今年政府工作報告提出,實施更大規模的減稅。普惠性減稅與結構性減稅并舉,重點降低制造業和小微企業稅收負擔。大規模減稅的目的是激發市場主體活力,促進經濟結構調整。更多關注的是深化增值稅改革,降低企業社保繳費負擔。因此,此輪減稅指向明確,不是大水漫灌式的減稅,而是精準滴灌式的減稅。環境保護稅法的立法宗旨決定了其對生態環境的正面促進作用,從法律層面、市場手段明確了生態環境對經濟發展的硬約束,正確處理好經濟發展和生態環境保護之間的關系,充分體現了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念。因此,在此輪減稅中,對環境保護稅的減免要慎之又慎,減免必須是市場主體加大環保投入,以切實履行節能減排與生態環境保護責任為前提,否則,將會向市場傳導錯誤的信號,有違環境保護稅的立法初衷。

  大幅度增加環境保護稅也不一定妥當。環境保護稅該不該調,如何調還有待進一步觀察。首先,環境保護稅正式實施的時間較短,其正面效應與負面效應尚未充分體現,市場主體的反應也不太一致,在政策層面還有許多需要完善的空間,征管力度與征管手段也需進一步加大和完善。其次,環境保護稅作為一項調節稅,其更多的功能不是增加財政收入,而是引導企業兼顧自身發展與生態環境的可承受能力,實現綠色發展。所以環境保護稅的調整必須統籌兼顧,既要考慮到市場主體的可承受能力,又要考慮到生態環境保護的目的,這二者缺一不可。若環境保護稅的調整影響到市場主體的生存,是有違政策初衷的。最后,環境保護稅的調整應從全局著眼,緊跟國家發展戰略,配合好普惠性減稅與結構性減稅,與相關政策協同配合,否則,單一地調整環境保護稅也難以實現預期政策目標。

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